工信部：对钢铁水泥电解铝平板玻璃造船五行业不再新增产能

从上文的历史梳理可以发现，正当程序原则以及由此产生的听证程序，在适用过程中经历了从严格限制到逐渐放松的过程。

参见徐豪：《黑老大袁诚家凭什么申请37亿元巨额国家赔偿？》，载《中国经济周刊》2017年第48期。对于处于办案过程之中的案件，该涉案财物管理中心对于涉案财物进行严格管理。

值得注意的是，改革方案也提出围绕以审判为中心的诉讼制度改革，完善公安机关执法权力的运行机制。这种二元化的国家安全维护体系有其存在的合理性和必要性。中国是单一制国家，对于这种发端于联邦制国家的制度安排是否可以借鉴呢？答案显然是肯定的。[7]参见王霞：《北京市公安机关以涉案财物管理为抓手促执法规范化》，载《中国纪检监察报》2012年1月18日。[13]参见蔡如鹏：《机构改革方案解读：一场前所未有的整合》，载《中国新闻周刊》2018年第11期。

但从根本上说，解决公安机关的地方化问题，实现公安机关与办案结果不再发生利益联系，这是公安体制改革的重中之重。[3]参见程珠雯《警务管理体制改革：部省两级公安率先启动》，载《南方都市报》2018年1月26日。[8]参见车辉：《省际交叉检查，清白涉案财物》，载《工人日报》2012年1月14日。

为保证司法体制改革整体协同推进，至少为避免其他方面的改革不因公安体制改革的滞后而受到消极影响，我们应当认真思考困扰这一领域体制改革的主要因素，找到阻碍这一体制改革向前推进的障碍，并采取一种与时俱进的思维，推动这一领域的改革真正启动，并取得积极效果。在司法实践中，公安机关任意处置涉案财物，已经与刑讯逼供一起被视为公安机关滥用权力的两大痼疾。例如，北京市公安机关在银行开设涉案外币专用账户，建立涉案物品集中管理，将涉案财物统一移交涉案财物管理中心，严格禁止办案部门和办案人员自行保管涉案财物。2015年，改革决策者通过了一份题为《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》（以下简称《公安改革框架意见》）的公安改革方案。

唯有在公安体制改革方面取得实质性的突破，整个司法体制改革的推行才能取得实效，那些制约我国司法体制的深层问题也才能得到解决。对于公安体制的去地方化问题，法学界鲜有专门的研究，但公安系统内部的有识之士早就提出过改革设想。

唯有如此，公安机关通过办案进行创收的问题才能得到真正的解决，公安机关与办案结果的利益联系才能得到彻底断绝，公安机关的公正执法才能得到制度上的保障。根据这一决定，国务院设置国家移民管理局，将公安部的出入境管理、边防检查职能予以整合，建立健全签证管理协调机制。在一些经济不太发达的地区，当地政府甚至故意降低公安机关的财政拨款幅度，为公安机关设立罚款指标，而公安机关层层加码，为办案警察设置罚没款指标，并将其作为考核奖励和晋升的主要依据。应当将公安机关的去地方化、去行政化、权力合理配置、特殊行政处罚权的存废等问题，视为公安体制改革的重大课题。

[2]但这些由公安部主导的改革，充其量只是公安机关内部职能、组织或工作方式的调整，而没有触及公安机关权力的重新配置问题。这项带有里程碑意义的改革彻底废止了在我国实行长达50年之久的劳动教养制度，使公安机关的特殊行政处罚权的适用范围大大缩小。[2]参见赵炜．《公安机关大部门制改革问题研究》，载《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2016年第6期。三是特殊行政处罚体系。

为了维护司法正义，也为了推动教育矫正措施的专业化和现代化，有必要将公安机关的特殊行政处罚体系予以彻底废除。对于公安机关所要承担的主要职能—治安维护和刑事侦查而言，上述改革实施后的公安职能仍然过于庞杂，公安机关仍然承担着在其他国家和地区要由若干个机关分别承担的管理职能。

公安机关名义上属于设置在各级政府之中的行政机关，却实际发挥着一般行政机关所不可比拟的重大作用。与法院、检察机关已经发生的焕然一新的重大变化相比，公安体制改革显得过于谨慎和保守，既没有体现与时俱进的精神，也没有有效地解决深层次的问题。

一、问题的提出 自2014年以来，我国司法体制发生了重大的变化。在辖区范围内，凡是涉及全国性的案件、跨省性的案件或者管辖不明的案件，都应由公安部指挥分中心协调办理，必要时可以指挥相关省市区的警察力量。根据公安机关的性质，省级公安机关应当负责对全省范围内公安工作的统一领导，对于地市级和县级公安机关的人、财、物确立省级统一管理的机制。这是一件令人遗憾的事情，但也未必不是一件幸事。为实现司法的去行政化和去地方化的改革目标，司法改革决策者推行了员额制，司法责任制，省级以下法院、检察院人财物归由省级统一管理，设置跨行政区划法院、检察院等一系列改革举措，并在刑事司法领域推行了以审判为中心的改革以及认罪认罚从宽改革。除了公安部以外，应当根据行政区划，在每个省市区设置公安部特派员办公室，在全国划分为若干个公安部指挥分中心。

[13] 2018年的这一轮改革，对于公安机关职能配置的科学化具有重大的意义。如今，经过半个多世纪的改革探索，将看守所等未决羁押场所成建制地移交司法行政机关，不仅时机已经成熟，而且具有极大的必要性和可行性。

要实现公安执法权的去地方化，首要的改革应当是设置强大统一的中央公安机关。因此，可以考虑将公安机关所承担的国内安全保卫职能整体移交给国家安全机关。

公安机关一旦作出适用上述特殊行政处罚的决定，即意味着对行为人人身自由进行短则几个月、长则达到三年之久的剥夺。[9] 这些由各级地方公安机关自行探索实施的改革，已经产生了积极的效果。

对于公安体制改革，任何制度设计或改革方案的提出，都可能带有一定的主观性。户籍管理尽管与社会治安的维护具有密切的关系，但总体上属于日常社会管理的组成部分，不仅事务繁杂，涉及每个居民的社会福利问题，而且随着我国社会、经济和政治体制的转型，这类职能还可能发生相应的变化。这种改革结束了公安机关对精神病人自行进行强制医疗的历史。二审判决生效后，公安机关只是象征性地返还了近4亿元财物。

参见陈红霞、崔锡程：《中国典当第一案二审：钢铁贸易商合法典当还是非法放贷？》，载《21世纪经济报道》2015年8月20日。可以说，解决公安执法的地方化问题，与解决司法地方化问题相比，至少具有同等的意义，也具有极大的迫切性。

[15]20世纪80年代，刑罚执行机构曾被整体移交司法行政机关，这不仅没有出现任何问题，反而促进了刑罚执行机制的现代化和专业化。但是，鉴于公安机关所承担的治安管理职能过于庞杂，而国家安全的维护又是一个不可分割的整体，无论是对外安全维护还是对内安全保卫，都应当交由同一国家机关承担，这样才能发挥整合资源、集中力量、提高效率的作用。

这一方面造成在行政管理上存在与其他国家机关管理职能重叠和冲突的问题，另一方面也无法顺应我国社会、经济和政治的重大转型，即实行专业化、法制化和有效化的治安行政管理。但是，由于多年来公安执法存在普遍的地方化问题，一些地方政府将公安机关变成事实上的创收部门，并实行所谓的收支两条线制度，使公安机关可以按比例提取在行政执法和刑事侦查中查扣的涉案财物，造成公安机关通过办案获取经济收益的后果。

后者则是指由省级公安厅局主导的公安机构，地市级公安机关和县级公安机关应当属于省级公安厅局的派出机构。自2014年以来，司法改革决策者为解决司法的地方化问题，提出了诸如省级以下法院、检察院的人财物收归省级统管，设置跨行政区划的法院、检察院，最高人民法院设立六个巡回法庭等一系列重大改革举措，在解决司法地方化方面探索出了一条崭新的道路。在财政拨款方面，除了中央转移支付的经费以外，三级地方公安机关的其余经费一律由省级公安机关报请省级财政统一拨付。【期刊名称】《中国法律评论》【期刊年份】 2018年 【期号】 3 进入 陈瑞华 的专栏 进入专题： 公安体制改革 。

四、公安机关权力的合理配置问题 作为现代警察机构，公安机关的主要职能应当是维护社会治安和开展刑事侦查。但是，公安机关隶属于各级政府，公安机关的人、财、物被控制在同级党委政府之下，公安机关只能成为服从各级党委政府指令的机关，失去最基本的独立性和中立性。

而对于法院经过生效判决加以追缴、没收的涉案财物，管理中心则应在依法返还被害方应得部分之后，及时上缴国库。[15]参见李卫平、胡建华：《加强认识，改进措施，做好看守所深挖犯罪工作》，载《公安研究》2003年第3期。

同样的道理，未决羁押机构一旦被成建制地移交司法行政机关，也会大大促进这类机构的专业化管理，推动在押人员合法权益的维护，减少冤假错案，降低看守所非正常伤亡的发生率，推动未决羁押管理朝着人性化、文明化和现代化的方向发展。结果，在一系列涉及地方党委政府与公众发生矛盾的案件中，公安机关都成为维护地方利益甚至个别人利益的工具，而失去了作为独立执法机关的品质。